瞭望第30期封面
  監管加壓地方債已漸上“正途”,但是,需警惕局部“彎道下坡”險象mSATA環生,還債壓力帶來的三大動向暗流涌動
  文/《瞭望》新聞褐藻醣膠周刊記者
  馮買屋雷 劉軍 蘇曉洲
  位於內蒙古自治區西北部邊境的烏拉特後旗,2004年實施旗政府所在地搬遷。10年來,一座漂亮的草原新城拔地而起,擺脫了原來蝸居在隨身碟山溝里交通不便、缺乏用水的局面。但是,搬遷也形成了大量的政府債務。
  接受《瞭望》新聞周刊採訪時,內蒙古烏外接式硬碟拉特後旗黨委書記杜占貴說:“如果不是礦業經濟下滑,我們的債務可能已經靠自己的財力消化完了。”而近兩年的經濟下行,讓這個以銅、鐵礦採掘業為主的地方財政大幅減收,還債變得遙遙無期。
  記者在東、中、西部十個省、市、自治區採訪發現,因收入增速下降、發展方式轉變緩慢,一些地區債務問題已經開始凸顯。
  舉債發展在推動我國經濟社會進步、加快基礎設施建設和改善民生方面發揮著重要作用,地方債務規模增速在一系列新措施下有所放緩,地方債管理亦日趨規範。
  但是,伴隨土地及房地產市場的陡然降溫,過去借債發展、靠賣地還債的粗放發展模式難以為繼,有的地方的債務風險迅速積聚。因債務進入集中還款期,有的地區對土地更為依賴,逆市場形勢加速賣地步伐;銀行等金融部門因擔憂地方債風險對政府貸款往往“明松暗緊”,使得有的地方“腹背受敵”。地方債危局,對健康發展、政府信用、社會穩定等都構成壓力。
  舉債發展利弊共顯
  “發展型舉債”是我國地方債務區別於國外政府性債務的一個顯著特點,國家審計署財政審計司四處處長雷達認為,不同於“消費型舉債”,我國的地方債在積聚風險的同時,也支撐了當前和未來的發展,為防範風險築起牢固的“防洪堤”。
  本刊記者在多地採訪時發現,舉債發展剋服了一些地區可支配財力不足、事權與支出責任不對等的約束,促動了城市發展。
  雷達說,我國土地收儲涉及的政府性債務約1.6萬億元,對全國34個重點城市的審計表明,這些城市舉債收儲的土地超過16萬公頃,即使充分考慮土地價格波動、下降的因素,這些土地也可消化地方債可能形成的壞賬。
  客觀來看,地方債推動了各地城市面貌的根本改觀。審計表明,市政建設是地方債的最大投向,截至2013年6月末,在地方政府負有償還責任的10.88萬億元債務中,有3.8萬億元用於市政建設。本刊記者採訪看到,不少城市因此舊貌換新顏,舉債建設使城市的功能更完善、出行更方便、環境更優美、生活更舒適。
  地方債在“保基本、兜底線”方面發揮了重要作用。在一些財政實力弱的地區,群眾迫切的現實需求不容政府“量力而行”,而窘迫的財政又不容政府“儘力而為”,面對兩難,舉債建設帶來了群眾盼望已久的住房、醫療、教育等設施改善,較大程度推進了地區之間公共服務均等化。審計表明,我國用於保障房建設的地方債,在地方債支出中名列第三位,僅次於城市建設和土地收儲,總量約6800億元。
  按照國務院要求,審計署2013年組織對全國政府性債務情況進行了全面審計,並得出“總體可控、局部風險”的基本判斷。在此基礎上,陸續推出一系列“開正門、堵偏門”的地方債管理新舉措,這些措施與財政、貨幣、土地和信貸等政策相配合,收效明顯。
  今年以來,國家審計署跟蹤審計了2013年6月底以來地方政府性債務的變化情況。從審計情況看,財政部等部門和相關地方加強了債務統計、對賬及風險分析預警等工作,中央和地方政府推出的一系列規範地方政府舉債的措施正在顯效,地方政府性債務增長有所放緩。2013年6月底至今年3月底,審計的9個省本級和9個市本級政府性債務餘額增長3.79%,比2013年前6個月平均增速下降7個百分點。
  但同時,地方政府舉債方式不規範、借新還舊的數額較大等問題仍比較突出:
  局部地區的風險較大。雷達說,地方債風險雖總體可控,但由於全國財政收入不可能打通使用,並不排除有相當一部分地區有風險。另外,部分省本級債務借新還舊數額較大。2013年6月底至今年3月底,9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元,但仍有8.21億元逾期未還。
  地方政府債務舉借和使用不規範的現象仍存,“多頭舉債”、舉債方式泛濫日益推高了融資成本。目前,地方債涉及的債務主體超過15萬家,銀行、信托、BT、證券、保險、融資租賃、拖欠工程款、集資等方式“百花齊放”,其中信托、BT等方式的融資成本達到20%左右。
  經過審計,地方債“底數不清”得到解決,但一些債權人認為,地方債規模存在瞞報。
  西部某省一位建築商告訴本刊記者,政府在審計的過程中“搗鬼”,讓一些已完工的工程不上賬,也進不了審計視野。他承攬的一個市政道路工程,2011年8月完工通車,總價是1400萬元,工程完工以後,審計局委托的審計師事務所不給出審計報告,也就上不了財政的賬。在這種情況下,在財政局的賬上,政府給工程的預付款,體現為企業對政府的欠款,政府由債務人變成了債權人。他說,此類現象在當地十分普遍。
  警惕局部“真的沒錢”
  多位受訪地方幹部、專家學者認為,地方債問題是我國經濟發展艱難轉型中的表現之一,和資源問題、環境問題、就業問題一樣,因轉型緩慢而積聚風險,因局部經濟下行而風險凸現。
  在調研中,本刊記者發現,在一些政府債務風險突出的地方,債務問題和局部經濟下行互為因果,多年來行之有效的“投資拉動”難以為繼。隨著房地產市場的分化與波動,有的地方投資動力因“去房地產化”而快速減少,而以政府債券為主體的新的地方政府舉債融資體制剛剛開始試點,原本對房地產和市政建設依賴度高的地方面臨“失速”的威脅。
  一位中部省份的幹部說,近些年來搞舉債發展,讓有的地方更加依賴土地財政,統計數據顯示,這個省財政收入中非稅收入占比高達3成。在原有舉債、融資、投資、建設模式無法持續時,很多縣市區財政不得不依靠財政“空轉”、稅收“過橋”、徵過頭稅來完成指標。
  部分債務問題突出的地方,“舊債還不起,新債借不到”的尷尬處境,讓政府的資金鏈遭到嚴重考驗。本刊記者在北方某市採訪時,巧遇一位區長被一位債主堵在會議室門口要賬,區長說:“沒錢,真的沒錢,你要是不信,去財政局查一查,要是有錢不還,別說是好區長,我連個好人都算不上了。”前不久,因為財政補貼不到位、銀行利息還不起,當地自來水公司中止向部分區域供水,政府被迫急調數十輛水車應對。
  與資金鏈一同遭受考驗的還有政府信譽、社會穩定和信用環境。“新官不理舊賬”、“鬧大給錢、不鬧不給錢”、“一旦完工就不給錢”的現象,本刊記者在採訪中都遇到了。尤其是在現在中央對幹部作風保持高壓態勢的情況下,有的幹部在還債問題上“不吃不喝不作為”問題突出。有些政府官員甚至對債務持“擊鼓傳花、得過且過”的態度。
  “地價下跌,只能賣更多的地還債”
  地方債對土地的依賴是不爭的事實。今年1月23日起,各省、自治區、直轄市陸續公佈政府性債務審計結果,在介紹政府性債務管理中存在的主要問題時,29個省級行政區(新疆、西藏、港澳台除外)中,有23個省級審計部門明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。23個省份中,最少的也有1/5靠賣地償債,最高的土地還債的依賴比例高達2/3。
  相對來說,欠發達地區要加速發展,往往更會借助土地做文章。廣西土地償債規模只有700多億元,位居第16位,但土地償債比例高達38.09%,排名第12位。廣西地方債結構中,地方債增長的主力在市本級政府,而廣西債務支出中,土地收儲支出較大,在實際經濟運行中,地方政府對土地收儲的投入大,對土地收入也會格外依賴,因為土地財政作為政府性基金收入,主要受益方即是市本級和縣本級政府。這表明,越是依賴土地財政的地方,越會加大推地規模。
  本刊記者走訪了南方一個建市只有12年的新興地級城市,其經濟基礎薄弱,現有土地儲備1萬畝,該市主要通過土地抵押方式融資,還款也主要依靠土地出讓。市政府一位熟悉情況的幹部介紹說,其地方債務進入集中還款期,2013年要還款7億多元,今年這個數字增長到15億元。由於近期土地市場不景氣,已出現多次土地流拍現象,為了能把地賣出去,當地只好採取了劃小塊賣地的辦法。
  在這個市採訪中,記者瞭解到,市政府對面環境最好的地段,也就是其耗資數億元建的水城沿線,高層住宅最貴的不過每平方米3400元,而老城區則大多只需要2500元左右。這僅相當於一般縣乃至鎮的房產價格。“沒有錢只能靠賣地”,當地一位幹部說,“雖然價格低也要忍痛賣,一旦資金鏈斷了,進金融機構的黑名單就更糟糕了。”
  越是地價下跌,為還債越需“廣賣薄收”。在東部沿海地區幾個地市採訪時,本刊記者同樣多次遇見這種情況。在東部沿海一個靠近城區、總人口不過15萬人的鄉鎮,鎮區人口不過3萬人,2006年樓房開發麵積只有3萬平方米,到去年樓房存量已達到350萬平方米以上。在介紹鎮里今年發展規劃的時候,鎮長說今年將再開發200萬平方米,面對記者的質疑,他又自言自語地改口說:“現在城區的房子確實飽和了,今年再開發的面積是不是太多了?這個數字以後應該有調整。”
  這位鎮長無奈地列舉出當地的財政收入賬單:60%來自於土地,工業稅只占12%,商業稅占18%,另外10%靠餐飲業。“2000多個小攤小販都要去收稅,越來越難收。地要賣少了,不但債難還,財政供養人口的飯錢都難找。”
  儘管想加速賣地,但開發商卻無心也無力接單。在一些地方,來自土地的財政收入開始萎縮。“由於地價下跌,我們今年的財政收入至少要降低25%”,遼寧一位省級開發區的幹部對記者說。
  融資渠道收緊
  地方靠賣地還債的窟窿有增大之勢,而銀行、信托公司等融資渠道卻在不斷收緊,這讓有的地方在還債問題上感覺“腹背受敵”。
  本刊記者從監管機構瞭解到,近年來政信合作產品數量日漸走低。2013年,國內第一個理財產品電子化監管平臺已在上海上線,3290款產品中,信托融資類產品出現明顯增速放緩,其中政信合作產品自2013年下半年起已現下滑,還有的信托公司政信合作項目被叫停。
  在中部某省銀監分局提供的材料中,記者看到,由於註意到未來三年轄內平臺還款壓力將明顯加大,銀監部門要求加強對地方政府融資平臺貸款風險管控。今年,針對該省的省會城市近三年平臺貸款還款過於集中的情況,督促相關銀行根據平臺公司和建設項目具體情況,分別採取“及時收貸、收回再貸、據實定貸、引資還貸、只收不貸”的方式,以緩釋存量平臺貸款風險。
  “十個茶壺七個蓋,有的地方債務問題快捂不住了”,一位銀行部門省級分行的負責人說,“風險監管要求很嚴,現在銀行跟地方政府只能握手不敢擁抱了。”
  湖南一位地級市的副市長告訴本刊記者:“現在從銀行融資越來越難,逼得政府一天到晚找抵押物。銀行的貸款財政擔保已經不靈了,必須要人大‘背書’。有的地方被迫通過中介機構融資,一筆錢拿下來,到賬的資金已扣除利息,剩下的拿出很大一塊去還舊賬,無異於飲鴆止渴。”
  重覆建設苗頭再現
  土地市場疲軟,金融部門緊貸,有的地方為保稅源,又紛紛加大投資。左邊的舊工業區還在閑置,右邊的新工業區又大批開發;建大市場、上大項目、建大產業園區,重覆建設苗頭不斷顯現。
  “我們近兩年新建設了10億元以上的大市場項目5個,包括建材、食品、國際商貿、水產品等,今年還準備再建大市場。”一位經濟並不發達縣區的幹部說。但當記者在這裡已建成的幾個市場走訪時,發現顧客及來往車輛稀少,一片蕭條。這位幹部承認,“許多市場確實人氣不足,但為了發展經濟增加稅源必須還得上項目。”
  隨著電子商務的崛起,傳統商場正面臨巨大衝擊,2013年中國電子商務市場交易規模已超10萬億元,國內連鎖企業百強中,目前已有60多家投資進軍電子商務。即使在沈陽這樣的大城市,實體商場特別是高端商場供應過剩也導致近年來多家高端百貨項目紛紛退市。而目前許多欠發達地區的市場或購物中心的建設仍在大幹快上。
  各地開發區的建設同樣如此。“過去我們市裡就一個開發區,現在幾乎每個市區都在建新的開發區,大區套小區,企業沒招來幾個,吃閑飯的倒多了不少。”東部沿海某省一位省級開發區的幹部說。
  在今年4月召開的中國新城新區發展論壇上,國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵公開了一組來自該中心的調查數據:目前中國90%的地級市正在規劃新城新區,部分城市新城總面積已達建成區的7.8倍,有12個省會城市擬建55個新城新區,其中一個城市就要建13個。
  “一些地方的樓房和廠房建設速度太快了,不但浪費土地和資源,還造成大量的重覆建設,要警惕地方債問題對經濟社會帶來的一系列惡性循環”,遼寧省一位縣級負責人對本刊記者說。
  (本文參與採寫記者:王聖志 李斌 葉前 沈翀 杜放)
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